평화네트워크
3/22/2006
전재성
한미동맹

I. 21세기 초의 국제정치: 이론적 질문

o 21세기 초에 벌어지고 있는 변화를 어떻게 볼 것인가?
- 탈냉전의 이행, 탈패권의 이행, 혹은 탈근대의 이행

o 탈근대의 이행이라면, 단위와 국제정치의 조직원리의 이행이라고 볼 수 있음.
- 현재 경쟁하고 있는 단위들은 국민국가, EU와 같은 지역국가, 그리고 많은 논자들이 논하는 바와 같이 미국이 지향하고 있다고 보는 새로운 형태의 탈근대적 제국.
- 그 이행의 과정이 얼마만큼 지속될 것이며, 이행의 결과가 어떠할지에 따라 각 국가들의 운명이 결정될 것.

o 현재 벌어지고 있는 변화 중 가장 특징적인 탈근대적 변화는 미국의 세계전략임.
- 미국은 근대국제관계에서 설정된 국제법을 넘어 새로운 기준을 마련하고자 노력하고 있음.
- 대표적인 것이 선제공격전략을 중심으로 한 부시독트린

II. 미국의 세계전략

o 미국의 세계전략은 한 마디로 이중 예방전략임.
- 미국은 21세기 국가 차원이 아닌 비국가행위자의 위협에 대처함은 물론 위협의 발생을 예방하기 위해 다양한 차원의 억지수단을 마련하고자 하고 있음.
- 또한 미국은 탈냉전기에 마련된 미국의 유일 패권의 지위를 공고히 하기 위하여 가능한 경쟁자들의 부상을 예방하고자 하고 있음.

o 미국의 이중 예방전략을 뒷받침하는 정책은 이중 변환임.
- 이는 최근의 QDR에서 확인된 바와 같이 21세기 초부터 미 국방부를 중심으로 지속되고 있는 군사변환을 한 축으로 하고 있음.
- 부시 1기 행정부의 일방주의적 군사주의에 대한 반성과 보완으로 2기에 들어 국무부를 중심으로 변환외교가 추진되고 있음.

o 군사변환은 정보화기술 등 새로운 기술을 바탕으로 대량살상무기의 확산예방 및 대처, 해외주둔군배치계획의 변화, 핵전략의 변화, 동맹전략의 변화 등을 구체적인 내용으로 하고 있음.

o 변환외교는 세계적 재배치, 지역적 초점 강화, 지방화, 새로운 기술에 의한 새로운 위협에의 대처, 국무부 내 외교관의 역할 강화 등의 내용으로 이루어져 있음.
- 변환외교는 미국의 연성권력에 대한 강조와 국제공공외교에 대한 강조로 나타나고 있으며, 국무부의 조직개편으로 구체화되고 있음.

o 한미동맹과 관련하여 관심을 가져야 하는 부분은 미국의 군사변환으로서, 미국은 최근 QDR을 통해 군사변환의 구체적인 내용을 보여주고 있음.
- 즉, 미국은 “평시에도 전시와 같은 절박성을 가지고 대비하고, 기습과 불확실성에 대비하며, 다양하고 복잡한 도전을 해결해 나가고, 국가 차원의 위협에서 비국가 행위자들의 탈중심화된 네트워크적 위협에 대비하는 것”을 목적으로 함.
- 또한 “천편일률적 억지전략에서 맞춤형 억지전략을 추진하고, 예방적, 미래 조성적, 적응적 대비를 중시”함.
- 또한 “정적인 동맹체제에서 역동적인 파트너쉽으로 전환(from static alliances to dynamic partnerships)”하는 것을 강조하고 있음.

o 미국은 현재 나토와 동아시아의 호주, 일본, 한국과의 동맹을 가장 중요한 동맹축으로 삼고 있으며, 이들 동맹을 세계적 차원에서의 군사파트너로 변환시키는 것을 추진하고 있음.
- 그 과정에서 이중 예방전략을 실현시키기 위한 일관된 노력을 기울이고 있으며, 한국에 대한 전략적 유연성 역시 이중예방전략의 주된 정책으로 보아야 할 것임.

III. 미국의 동북아 전략

o 미국의 동맹전략은 세계적 차원, 각 지역적 차원, 각 국가별 차원에서 진행되고 있으며, 미국의 대 동북아 전략의 큰 대강이 발표되지는 않았으나, 지금까지의 정책으로 대강을 예측해 볼 수 있음.

o 미국이 동북아에서 추진하는 주된 목표는 세계적 차원의 반테러 전쟁을 지원할 수 있는 지역적 기반 마련, 군사변환의 구체적 실현, 대량살상무기의 생산 및 확산의 방지, 테러지원 세력의 억지 및 테러발생환경의 소멸, 미국의 패권에 도전할 수 있는 경쟁가능 국가들에 대한 견제라고 볼 수 있음.
- 이를 위하여 기존의 미국의 해외주둔군 배치계획을 변화시키고 있으며, 동맹들의 성격과 역할 변화를 추진하고 있음.

o 현재 미국은 주일미군의 개편을 통하여 세계적, 지역적 차원의 반테러 전쟁의 수행을 위한 군사변환의 구체적 정책을 추진하고 있음.
- 또한 장기적으로 미중관계에서의 균형정책을 위해 중국의 군사적 성장과 투명성 여부에 초점을 맞추어 미일동맹을 변화시키고 있음.

o 비대칭, 비국가 위협에 대한 대처와 대량살상무기의 비확산이라는 세계적 차원의 목표를 동북아에서 추진하는데 가장 중요한 문제로 대두되고 있는 것은 북핵문제임.
- 미국은 북핵문제를 지역적, 한반도적 차원에서 접근하기 보다는 세계적 차원의 비확산, 반테러의 차원에서 접근하고 있음.
- 그러한 점에서 북핵문제는 북한문제라기 보다는 핵문제라고 볼 수 있음.

o 미중관계와 관련하여, 미국은 향후 21세기 안보환경에서 가장 중요한 국가로 인도, 러시아, 중국을 꼽고 있음.

o 인도는 미국과 공동의 가치에 기반한 세계적 파트너쉽을 다지고 있음.

o 러시아는 이행의 과정에 있으므로 미국에게 군사적 위협을 가할 것이라고 보기 어려움. 또한 미국은 러시아와의 협력관계를 지속적으로 시도할 것이라고 봄.

o 반면, 중국은 미국과 군사적으로 경쟁할 수 있는 가장 큰 잠재력을 가지고 있다고 봄.
- 일차적으로 미국은 중국이 세계적 차원의 문제들, 즉, 비확산, 마약, 테러 등의 문제에 있어서 아태 지역에서 건설적 역할을 하리라 기대하고 있음.
- 그러나 동시에 중국의 평화로운 경제발전과 정치민주화를 요구하려고 하고 있음.
- 미국의 목적은 중국으로 하여금 경제파트너이자 책임있는 이해공유자가 되도록 하는 것임.
- 그러나 중국은 1996년 이래 연 10% 이상의 군사비 증액을 해오고 있으며, 더욱 중요하게는 군사력 증진의 의도에 대해 여전히 명확한 의도를 밝히고 있지 않다는 것임.
- 즉 투명성이 확보되고 있지 못하고 있음.
- 중국은 고성능, 비대칭 군사력을 증진시키고 있으며, 다양한 전장을 상정하고 있음.

o 미국은 핵테러 예방을 위해서는 중국의 협력을, 패권경쟁국 부상 방지를 위해서는 중국에 대한 견제를 추진해야 하는 모순적 상황에 직면해 있음.
- 미국은 핵테러 예방을 위해 반테러와 비확산을 추구해야 할 필요성이 있음. 중국으로부터는 이라크전쟁, 아프간 전후처리 등의 문제에 관해 외교적, 경제적 도움을 받아야 함.
- 또한 동북아의 비확산 문제의 핵심인 북핵문제 해결을 위해서도 중국의 도움을 절실히 필요로 함.
- 따라서 미국은 이라크전쟁, 이란 핵문제, 북핵 6자회담 등의 문제에 관하여 중국과 선택적 협력을 지속하여 왔음.

o 반면 미국은 중국의 패권경쟁국 부상 현안에 관해 관여와 경제를 동시에 추진하는 전략을 사용하고 있음.
- 관여의 수단은 시장, 민주주의, 국제제도임.
- 미국 자유주의 국제정치이론의 근간과 상통함.

o 현재까지 미국은 동북아 지역 전체는 물론 중국에 대한 포괄적, 장기적 전략을 제시하지 않은 채, 중국을 한편으로는 관여하고 한편으로는 견제하는 정책을 추진함.
- 장기적으로 중국의 군사적 성장이 가져올 수 있는 결과를 예의주시하고 있으며, 이를 위한 대비책 마련에도 신경을 쓰고 있다고 보아야 함.

IV. 미국의 한반도 전략

o 미국은 한미동맹의 세계적, 지역적, 한반도적 차원에 대한 기존의 전략을 근본적으로 새롭게 인식하고 대처하고 있는 모습을 보이고 있음.

o 미국은 21세기 미국이 당면하고 있는 과제가 세계적 차원의 불특정, 불확실, 탈집중화, 탈영토화, 비국가 행위자의 비대칭 위협이라는 사실을 가장 강조하며 이에 대처하기 위하여 한미동맹의 세계적, 21세기적 변화를 계획하고, 점차적으로 요구하고 있음.
- 전략적 유연성의 문제의 발단은 세계적 차원의 미국의 군사변환과 밀접하게 연관되어 진행되고 있다고 보아야 함.
- 미국은 이라크 전쟁을 겪은 이후 미군의 신속이동과 자유로운 배치를 강조하는 유동군, 지구군의 성격을 강조하고 있으며, 이에 따라 주한미군의 전략적 유연성을 강조하여 왔음.

o 미국은 지역적 차원에서 21세기적 위협에 대처하는 것을 일차적 목표로 삼고 있으며, 중국의 부상에 따른 군사적 위험도가 상승하는 것도 의식하고 있다고 보아야 함.
- 2004년 신방위계획대강에서의 중국군사위협에 대한 언급은 이를 뒷받침하고 있는 것임.

o 그러나 미국의 대중 견제정책의 목적과 수단에 대해서는 보다 정교한 논의가 필요함.
- 강대국의 부상에 따른 견제정책의 목적은 다양함. 즉, 부상국의 부상자체를 좌절시키는 목적, 부상국의 부상의 속도를 지연시키는 목적, 부상국의 부상의 과정과 결과를 통제하여 자국의 이익과 부합되도록 관여하려는 목적 등으로 나누어 생각해 볼 수 있음.
- 현재 미국은 중국위협론과 중국위기론, 봉쇄론과 관여론의 논쟁 단계를 넘어 “책임있는 이익공유자”론을 내세우며, 장기적 이익 조절가능성을 타진하고 있다고 보아야 함.

o 미국의 대중 정책이 장기적 관점을 염두에 둔, 신중한 관여론이라고 볼 때, 미국의 대중 군사봉쇄정책의 현실화가 주된 정책수단이라고 보기는 어려움.
- 미국이 중국의 군사적 부상에 대해 신중한 대비를 하고 있고, 특히 중국의 군사력 증강의 투명성 부족에 대한 논의를 강조하고 있으나, 중국의 군사력 증강에 대해 군사적 견제책을 일차적 대안으로 사용할 가능성이 있다고 보기는 아직 이름.

o 그러한 점에서 주한미군의 전략적 유연성에 대한 요구가 일차적으로 대중관계를 지향하고 있다고 보기에는 어려운 점이 있음.

o 중국은 중국 나름대로 평화발전론의 담론전략, 북핵문제에 대한 외교적 역량 강화, 북한의 미래에 대한 관여정책의 강화, 대일 신사참배 문제 제기로 인한 외교주도권 확보 노력 및 일본 견제, 대만카드 활용을 통한 미일의 대만지원 견제, 주변국과의 관계강화를 통한 대미 균형외교의 전개 등 다양한 노력을 기울이고 있음.

o 미국은 현재까지 세계적 차원의 필요에 따른 한미동맹의 변환요구, 지역적 차원의 필요에 따른 장기적 한미동맹의 변화의 고려, 한반도 차원에서 한국의 요구 수용 노력 등의 태도를 보여왔음.

o 향후 미국은 세계적 차원에서 필요한 군사변환을 위해서는 한국에 대해 지속적인 요구를 하면서, 지역적, 한반도적 차원에서 한국이 요구하는 바를 수용하여 이를 절충하고자 하는 노력을 기울일 것임.
- 그러나 미국은 지역정치와 한반도 정치에서 파생할 수 있는 복잡한 상황에 대해 여전히 정교한 인식을 가지고 있지 못하며, 이에 대한 이해의 수준과 미래 전망의 수준이 낮다고 볼 수 있음.
- 결국 세계적, 지역적 차원에 대한 일차적 관심과 사활적 이익을 한반도적 차원에서 어떻게 조정하고 협상해 나갈 것인가를 둘러싸고 한국과 마찰을 빚어온 것이라 할 수 있음.

V. 향후 한미동맹에 대한 정책

o 한미관계, 혹은 보다 더 구체적으로 한미동맹관계의 접근법은 다음과 같은 방법들이 있음.
- 현재의 사안별 점진주의적 상향식 접근법과 대전략을 중심으로 한 전체주의적 하향식 접근법

o 지금까지 현 한국정부는 사안별 점진주의적 상향식 접근법을 취해 온 것으로 보임.
- 이는 전체적 전략에 대한 합의를 이룸으로써 한미관계에서의 자율성 상실을 염려한 결과로 보임.

o 한국의 사안별, 점진주의적, 상향식 접근법은 협력적 자주외교라는 현 정부의 전략의 대미관계 방법론으로 파악할 수 있음.
- 각 사안에 있어서 미국과의 협상에 최선을 다함으로써 미국과 수평적 관계를 추구하고, 대미자주외교의 성과를 점진적으로 누적하려는 노력의 일환임.
- 대미자주외교의 성과가 사안별로 축적될 경우, 전반적인 한미관계가 예전보다 더욱 수평적이 될 것이라는 가정에 기반하고 있다고 분석할 수 있음.

o 이러한 한미관계의 접근법 하에서 이라크파병, 동맹구조조정, 북핵공조 등에서의 한미협조를 이루어가고 있음.
- 한국은 아프가니스탄에 대한 경제적 지원, 대규모 파병 수행, 기지이전/병력구조조정, 북핵공조 등 다양한 영역에서 많은 비용을 들여 대미협력을 유지해왔으나, 전반적으로 한미관계가 이전보다 향상되었다는 주장에 있어 많은 반론이 지속되고 있음.

o 사안별 협력의 성과가 있음에도 불구하고, 지구적 인간안보, 대테러전 수행, 유엔개혁, 대중관계, 일본의 역할, 한미군사동맹의 미래(주한미군의 역할 및 전략적 유연성, 작전계획 등), 대북인식, 북핵위기 해결책 등에서는 여전히 갈등의 소지가 있음.
- 결국 한미관계가 사안별 접근법으로 갈 경우, 한미관계의 전체적 모습은 협력과 갈등의 총합적 판단을 내릴 수밖에 없는 상황임.

o 이러한 문제점은 남북, 미북관계의 변화 및 동북아에서 북한이 차지하는 위치의 변화로 인한 탈냉전적 한반도 정세, 그리고 21세기적 반테러/비확산 체제에서의 북한의 위상, 그리고 중국의 부상과 일본의 정상국가화에 따른 동북아 정세의 변화 등 중요한 변화를 고려한, 21세기적 한미동맹관계의 거시적 개혁의 과정을 거치지 못한 상황에 기인하였다고 보여짐.
- 반테러/비확산에 대한 한국정부의 의지 및 우선순위, 대북정책에 있어서의 한국의 입장, 중국과 일본에 대한 미국의 접근과 한국의 접근 간의 공통점과 상이점 등 한국의 전략적 결정이 매우 중요한 상황임.
- 미국은 한국이 어떠한 전략적 선택을 하고 있는지 확신하지 못하고 있으며, 사안별 협력의 성과가 이러한 불안을 해결하지 못하고 있음.
- 현재 한국정부는 사안별 협력의 성과를 강조하여 돈독한 한미관계를 믿고 있으나, 전략적 일치에 대한 확신이 없는 상황에서의 협력의 성과는 한계가 있을 수밖에 없음.
- 더욱 문제가 되는 것은 한국의 대북정책에서 한국이 가지는 특수성, 즉 남북평화공존의 필요성 및 통일지향성 때문에 한미 간에 대북정책의 사안별 우선순위가 달라진다는 인식이 생겨나고 있다는 것임. 미국 일부에서는 한국이 대북정책에 있어서 미국과는 다른 전략적 선택을 하고 있는 것이 아니냐는 인식이 생겨나고 있음.

o 한미관계의 미래에 대하여 다음과 같은 전략적 상황을 고려할 수 있음.
1. 한미동맹의 구조 개혁 지속과 한미동맹의 유지
2. 구조개혁에 대한 합의에 실패할 경우, 최소한의 상호의무 사항에 기반한 군사동맹의 유지. 이 경우 최소 수준의 주한미군 주둔과 주한미군의 전략적 유연성, 한미 간의 분리된 작전권 보유 및 수행.
3. 한미동맹의 종식 및 한미관계의 우호적 유지
4. 한미관계의 종식 및 한미관계 악화, 혹은 한국의 중립 혹은, 대중 편향

o 미국 역시 모든 가능성을 고려하고 있다고 볼 수 있으며, 현재 그 과정에서 다양한 의견이 표출되고 있음.
- 주한미사령관과 태평양군사령관의 최근이 일련의 발언들, 짐 리치 하원 국제관계위원회 동아시아.태평양 소위원회 위원장의 발언(▲크리스토퍼 힐 국무부 아태 담당 차관보의 평양 방문 ▲한반도의 영구 평화체제를 위한 협상 검토 개시 ▲북.미 양국 수도에 연락 사무소 설치 모색) 등은 이러한 상황을 반영하고 있음.

o 미국은 한국과의 동맹약화의 상황을 염두에 둔 상태에서, 미국의 사활적 이익과 관련된 사항들을 협의하고 있음.
- 전략적 유연성, 북한 유사시 북핵시설의 점유/파기, 지역동맹 구축을 위한 기지구축 등.
- 또한 전시작전권의 이양, 한미 FTA의 추진을 통한 한국과의 우호관계 유지를 위한 노력을 함께 기울임.
- 북핵문제에 있어서는 6자회담 무용론을 염두에 두면서, 북한문제를 전반적으로 검토하여 인권, 위폐 등 다양한 문제를 본격적으로 다루어가고 있음.
- 이러한 미국의 정책은 한편으로는 한국과의 동맹 개혁에 대한 합의점을 모색하는 동시에, 최악의 상황에 대비하여 미국의 사활적 이익을 지키고자 하는 노력이라고 볼 수 있음.

o 현재까지 한국 정부는 협력적 자주국방을 위하여 다양한 현안에서 미국에 대해 자주적 입장을 피력하고, 양보를 받아왔음.
- 북핵문제를 둘러싼 6자회담, 평화체제 및 북미국교정상화 논의 시작을 위한 진전, 한미동맹 구조변화를 위한 한미 간 협력적 관계 유지 등이 현 정부의 성과라고 볼 수 있음.
- 그러나 미국의 한미동맹 변화를 둘러싼 전반적인 전략을 사전에 이해하고, 이에 총체적으로 대비하지 못한 측면이 있으며, 결국 미국이 요구하는 사안에 대해 합의해주고 있다는 인상을 주는 단점을 노출함.

o 향후 한미동맹의 미래를 위하여 한국이 반드시 고려해야 할 점은 다음과 같음.
- 남북관계에 있어서, 한반도 평화와 통일을 위하여 미국과의 군사동맹이 필요한 정도
- 동북아 세력균형의 변화에 대한 고려. 동북아의 미래는 1) 미국의 패권구조; 2) 미중 간의 양극적 경쟁; 3) 다극적 경쟁구조; 4) 중국의 패권구조; 5) 다자주의적 안정구조 등의 하나로 귀결될 가능성이 높다고 볼 수 있음.
- 미국과의 군사동맹이 한국의 대외경제환경에 미치는 긍정적 영향의 정도

o 우선 남북관계와 관련하여, 현재 핵무기를 보유하고 있다고 공언하고 있는 북한에 대해 한국이 독자적인 핵억지력을 어떻게 확보할 것인가의 문제를 고려하여함.
- 혹은 북한이 한국과의 실질적인 군사적 긴장완화를 이룩하는 과정에 들어서는 시점을 어떻게 확인할 수 있는가 하는 문제를 고려하여야 함.
- 한미동맹의 대북관계에 있어서의 유용성은 한반도 평화체제의 진전과정과 맞물려 있을 것임.

o 동북아 국제정치과 관련하여, 현재의 세력균형의 구조는 세계적 차원의 패권구조와 동북아 차원의 세력균형의 구조라 할 수 있음.
- 현재 동북아는 근대 이행, 근대적 세력경쟁, 탈근대 이행의 모순이 삼중적으로 맞물려 있어 해결하기 어려운 난제들이 산적해 있음.
- 반면, 동북아의 문제를 평화적으로 해결할 수 있는 갈등해소절차가 마련되어 있지 않은 상태임. 따라서 세력의 균형으로 인한 소극적 평화만이 보장되어 있음.
- 이러한 상태에서 세계적 패권으로서의 미국은 자국의 이익을 위해 지역적 세력구조에서 중립적 입장을 취해야 하는 상황이고, 현재까지 지역적 안정자의 역할을 하고 있음.
- 이는 중국의 부상에 대한 미국의 견제와, 일본의 보통국가화 보수우경화에 대한 미국의 이중 봉쇄(냉전기 대공산권 봉쇄 및 대일 군사강국화의 봉쇄)의 지속의 한 형태로 나타나고 있음.

o 향후 중국의 부상이 이러한 세력균형을 흔들어 놓을 가능성이 있으며, 평화발전한 중국이 발전 후 평화를 유지하지 못할 경우, 한국이 자주국방의 능력을 갖추고 있을 것인가가 대단히 중요한 문제일 것임.
- 동북아 세력균형의 변화가 강제력에 의해 조정될 경우, 한국이 균형자적, 자주 국방의 능력을 갖추고 있지 못할 경우, 국가이익을 달성하기 어려울 것임.
- 이러한 상황에서 한국이 어떠한 대안을 가질 수 있을 것인가를 고려해야 할 것임. 독자노선? 다자주의? 혹은 동맹의 모색?
- 동북아 세력균형의 미래를 현실주의적으로 예측할 경우, 동맹 없는 한국의 대안에 대한 고려가 한미동맹의 유지, 파기 여부와 시점을 논하는데 중요한 변수라고 할 수 있음.